一、我国保外就医制度在执行中存在的问题

 

　　1、保外就医制度在立法上的不足：

 

　　（1）我国刑法第二百一十四条对保外就医制度有了一个比较明确的规定，对此，《罪犯保外就医执行办法》做了较为详细的解释，规定以下四类罪犯可准予保外就医：1.身患严重疾病，短期内有死亡危险的。2.原判无期徒刑和死刑缓期二年执行后减为无期徒刑的罪犯，从执行无期徒刑起服刑七年以上，或者原判有期徒刑的罪犯执行原判刑期（已减刑的，按减刑后的刑期计算）三分之一以上（含减刑时间），患严重慢性疾病，长期医治无效的，且符合《保外就医疾病伤残范围》规定的。3.身体残疾，生活不能自理的。4.年老（年龄在60以上）多病，已失去危害社会可能的。符合其中一款，即应认为符合保外就医要件，但是在实践中，我们主要执行的是前两款，原因是第三款、四第款规定的内容比较笼统，罪犯是否达到“生活难以自理”和“失去危害社会可能”的情形难以界定，实践中缺乏可操作性，致使该规定流于形式。另外，由于全国监狱对该规定的理解不够统一，国家又没有出台相应的司法解释，致使全国在执行保外就医制度方面存在很大的差异，有些地区掌握的比较宽松，难免使一些不符合保外就医条件的罪犯流入社会。有些地区掌握的比较严格，使得一些符合条件的罪犯得不到保外就医，无形中侵害了押犯的合法权益。从另一方面讲，也为一些滥用职权、徇私舞弊行为留下了可趁之机。

 

　　（2）我国在罪犯保外就医制度修订过程中，注重了保外就医的条件和程序方面的内容，但是在罪犯保外就医以后的监督和管理方面缺乏相应的规定。保外就医是发生在特定条件下的罪犯监外执行，作为具保人的罪犯家属，司法解释中虽然有具体监督要求，却没有相应的违反要求所受处罚的措施。根据《刑法》第三条规定“法无明文不定刑；法无明文规定不处罚”的原则，无法对具保人定罪处罚。再者，根据《刑事诉讼法》的规定和有关司法解释，不能同时提供保证人并交纳保证金。在实践中，提供保证人的多，交保证金的几乎没有。在无法追究法律责任的情况下，也没有经济处罚措施。

 

　　（3）我国刑诉法第二百一十四条规定：对于罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级政府指定医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批。在我国刑诉法对此做出明文规定之后，司法部未对监狱执行《罪犯保外就医制度》进行相应的修改，按照该规定：由罪犯所在监狱的医疗部门建议做出医疗鉴定，然后由狱政、侦查、生活卫生、驻监检察人员合议，初审同意后，按监狱管理局指定的医院进行疾病伤残鉴定。这一规定不符合刑诉法的有关内容，造成该项制度执行起来在程序上很不规范。

 

　　（4）检察机关监督属事后监督。检察机关是国家法律监督机关，我国刑事诉讼法第二百一十五条规定：批准暂予监外执行的机关应将批准决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行不当，应当自接到通知起一个月内将书面意见交批准暂予监外执行机关，批准暂予监外执行机关接到人民检察院书面意见后，应当立即对该决定进行审查。《监狱法》第二十六条也作了同样规定，由此可以看出人民检察院对暂予监外执行的监督是事后监督，这在一定程度上削弱了检察机关的监督效果，影响了监督力度。

 

　　2、保外就医制度在执法上的不足：

 

　　（1）监狱执行机关对罪犯的收押一般重视身体健康方面规定，而对罪犯社会危害性方面忽略较多。

 

　　监狱是国家刑罚执行机关，按照《监狱法》有关规定，对交付执行的罪犯都要进行体格检查，为了减轻病犯在押量，对一些身患疾病，刑期又长，但是具有一定社会危害性的罪犯，监狱也不轻易收押，而那些被退回的罪犯，因各方面原因看守所只好作保外就医处理，这样在客观上放纵了犯罪。

 

　　（2）在办理保外就医方面，不能严格执行法律程序，致使该项工作长期得不到规范。

 

　　如有些监狱在办理罪犯保外就医的过程中，不到省政府指定的医院做医疗鉴定；有时不严格按照《罪犯保外就医制度》所规定的程序进行提请、审批、合议；不能及时邀请驻监检察人员参加会议，主动要求监督；保外就医罪犯在保外期间出现死亡或刑期期满，不能及时办理相关手续等。

 

　　（3）续保工作不及时、不规范、监狱考察工作不到位。

 

　　首先是续保不及时的问题，罪犯在保外就医到期以后不主动到指定医院鉴定。监狱在罪犯保外就医期到期以后，也不能及时进行考察并办理相关手续，这种情况已严重影响了保外就医工作的正常进行。《罪犯保外就医制度》规定，监狱每年应当派干警或发函对保外就医罪犯进行一次全面考察，了解罪犯病情及表现情况，但是，一些监狱对该项工作不重视或借口经费不足等原因，通常在发函没有回音后，就一拖再拖，实际上造成了保外就医罪犯的脱管失控。这是当前监狱保外就医工作中的一个比较突出的问题。

 

　　（4）外省籍保外就医罪犯的管理难度较大，成为保外就医工作的一个难点。

 

　　根据《罪犯保外就医制度》规定：家居外省、自治区、直辖市的罪犯回原住地保外就医的，监狱应当将其档案材料转给原住地监狱管理局，由该监狱管理。由于罪犯原服刑监狱与所在地监狱是一种委托管理的关系，当地监狱对罪犯本人的情况不掌握，需要到罪犯本人住地调查了解，并担负在保外就医期间的监督考察任务，管理难度较大。各地监狱在对外省籍保外就医罪犯进行管理的过程中都不同程度地存在漏洞，成为保外就医制度执行中一个比较薄弱的环节。

 

　　（5）对一部分当地生活贫困、不得已到外地谋生或投亲靠友的保外就医罪犯如何进行管理，成为监管工作的又一难点。

 

　　笔者在最近进行的《减刑、假释、保外就医专项检查》中发现有些保外就医罪犯在回到当地后不久，就到外地打工或投亲靠友，当地公安机关对这些人的情况不掌握，实际上处于一种长期失控的状态，给当地治安造成潜在的隐患。

 

　　（6）保外就医制约机制尚未形成，各级政法机关缺乏必要的沟通和协调。

 

　　目前，监狱、检察、公安机关之间还没有形成一套行之有效的制度和办法，相互之间配合、协调不够，造成在该项工作中各自为政，信息不畅，在相互衔接的环节中存在较大漏洞，极易引起保外就医罪犯脱管失控。如监狱在保外就医以后，通常的做法是向罪犯原籍所在地县级公安发函，通知其对罪犯进行接管，但是，我们在考察保外就医的过程中却发现，有的当地公安机关既没有接到通知，而罪犯也没有按照规定到公安机关报到，造成公安机关对辖区内保外就医人员不了解，不掌握，这种情况是由于监狱、公安机关相互沟通不够，信息不畅所造成的。

 

　　（7）个别领导对罪犯保外就医工作不够重视，造成该项工作不严格，不规范，甚至流于形式。

 

　　有些监狱领导重实体，轻程序。重视对保外就医实体方面的审查，但是对办理保外就医所必须的程序不够重视，造成保外就医手续很不完善。有的领导只重视罪犯保外就医的初次办理，而不重视罪犯保外就医以后的考察和续保工作，致使一部分罪犯脱离监管。有的领导思想不解放，禁锢僵化，不敢承担责任，致使一些有条件保外就医的罪犯得不到保外。另外，个别公安机关没有把对保外就医罪犯的监督管理工作真正重视起来，没有作为已任去抓这项工作，既使辖区内的保外就医罪犯底数不清，情况不明，监督管理工作不到位。

 

　　（8）极个别司法人员在罪犯办理保外就医过程中，利用职权，进行权钱交易，徇私舞弊，严重扰乱了正常的社会秩序，损害了法律的尊严。

 

　　在当今社会市场经济的大潮中，司法队伍中的个别腐败分子，无视法律规定，利用手中的权利，暗箱操作，徇私舞弊，致使一部分不符合保外就医条件的罪犯流入社会，不仅给社会造成了严重的治安隐患，更重要的是严重地损害了司法公正，在社会上造成了极其恶劣的影响。

 

　　3、保外就医制度在监督方面的不足

 

　　（1）由于人民检察院对保外就医的监督是事后监督，即当保外就医执行下达后，检察机关开始审查时，被决定执行的罪犯已经离监，这种情况必然大大削弱检察机关的监督效果，影响监督力度。笔者认为检察机关对罪犯保外就医的监督应该是全方位的。从罪犯保外就医的提起，到合议、审批；从监督考察，到保外就医罪犯刑满或死亡，实行全过程、同步跟踪。这样才能保证检察监督的力度和效果。

 

　　（2）对罪犯保外就医的审查，不仅仅要审查罪犯改造情况，更重要的是审查罪犯所患疾病是否达到保外就医条件。但因为地、市以下检察院不设立医学鉴定机关，驻监检察人员对医学知识掌握不多，对它的审查也只能是依据平时驻所掌握的病犯情况和监狱医生意见，或者依据指定医院的疾病诊断鉴定，难免工作中出现疏漏，不利于检察机关的监督工作。

 

　　（3）对在法院判决阶段罪犯的如何办理保外就医手续成为工作中的一个难点。如被法院刑事审判判决后，报送看守所的罪犯，因生活不能自理或正在住院治疗，看守所不能收。罪犯病情虽然达到保外就医条件，但又不符合保外就医程序，因为办理保外就医必须是监狱、看守所等监管部门提请，而法院刑庭又没有权提请，法院刑庭难于处理。检察机关对之如何实行监督也没有相应的法律依据。

 

 

 

　　二、在罪犯保外就医过程中应采取的对策和措施

 

　　1、进一步完善和细化立法工作，从法律上，制度上保证该项工作的正确实施。

 

　　首先，除刑诉法中要对罪犯保外就医有明确规定外，还要出台专门的有关保外就医的实施细则，这样对罪犯保外就医过程中的各级司法机关都有约束力，避免了多头领导，政令不通的局面，便于统一实施。另外，要把办理保外就医的程序和罪犯保外就医以后的考察监督等内容做为重点，加强对保外就医罪犯及其保证人的法律制约手段，明确监狱、检察、公安机关在各个环节的责任，同时，在立法上，将检察机关的监督方式，由事后监督变为全程监督，强化监督权限，进一步加强检察监督的力量。

 

　　2、构建统一的保外就医罪犯信息管理体系，实现对保外就医罪犯的动态监督管理，及时掌握保外就医罪犯的表现情况。

 

　　罪犯保外就医工作是一项复杂的、系统的社会工程，只有在全国范围内构建起一套完善的信息网络管理体系，才能及时、准确地掌握保外就医罪犯的表现情况。现在我们掌握保外就医罪犯的情况，主要还是通过向当地公安机关发函的方式，这种方式不仅在时间上大大影响了工作效率，而且存在许多不确定因素，如邮件丢失等等。一旦联系不上，就只能赴当地实地考察，无疑在人力、物力、财力上都是一个巨大的浪费，如果建立统一的信息网络管理体系，不仅便于我们及时掌握罪犯保外就医期间的情况，而且保外就医罪犯离开原籍到外地谋生、养病等问题也就迎刃而解。这样既解决了罪犯异地服刑的问题，各政法机关又能够互通情况，随时了解保外就医罪犯的状况，工作就会更加及时、准确、方便、快捷，必将大大提高我们的工作效率。这无疑是我国保外就医制度改革的一个方向。

 

　　3、各级领导要加强对保外就医工作的重视，转变工作思路，改变工作方法，真正把这项工作落到实处。

 

　　罪犯保外就医工作涉及到公安、检察、法院、司法等各个部门，这就要求各级政法机关承担起自己的职责，加强交流和沟通，衔接好各个环节。另外，还要求各级领导要克服重实体，轻程序；重办理，轻考察等错误思想，吃透法律条文，把握精神实质，既不能把未达条件的罪犯保外就医，又不能使符合保外就医的罪犯留监服刑。

 

　　4、加大对罪犯保外就医过程中违法犯罪的打击力度，维护司法公正，保障保外就医工作的顺利进行。

 

　　要通过各种形式的专项检查，深挖案件线索，严厉打击保外就医过程中存在的腐败行为。要提高案件的立案率、成功率，注重案件的政治效果、法律效果、社会效果。扩大影响，形成声势，提高人民群众反腐败的信心的决心。要形成行之有效的职务犯罪长效预防机制，制定严格的规章制度，加强领导，明确责任，相互制约，在源头上遏止职务犯罪的发生。此外，还要注重政治思想教育，加强培养和引导，着力提高干警的整体素质，树立崇高的职业道德和高尚的情操，减少和杜绝保外就医过程中的犯罪行为。

 

　　（此文发表于《阳泉检察》2004年第三期，作者为驻阳泉二监检察室副主任）